【征地拆迁】区政府什么条件下有对行政协议单方变换权息争除权？

本文摘要：【裁判要点】涉案191协议系行政协议，该行政协议因二七区政府行使行政优益权而无需再继续推行。所谓行政协议，是指行政机关为了实现行政治理或者公共服务目的，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法权利义务内容的协议。本案中，191号协议是二七区政府基于实现合村并城项目公共服务目的需要，以《马寨镇张寨村合村并城拆迁安置赔偿措施》为基础，与被拆迁人刘遂成协商告竣的合意，属于行政协议。

【裁判要点】涉案191协议系行政协议，该行政协议因二七区政府行使行政优益权而无需再继续推行。所谓行政协议，是指行政机关为了实现行政治理或者公共服务目的，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法权利义务内容的协议。本案中，191号协议是二七区政府基于实现合村并城项目公共服务目的需要，以《马寨镇张寨村合村并城拆迁安置赔偿措施》为基础，与被拆迁人刘遂成协商告竣的合意，属于行政协议。

二七区政府作为协议中行政机关一方，基于维护国家利益、公共利益或者行政治理目的的需要，享有对行政协议推行的监视权、单方变换权息争除权。刘遂成宅基地证面积为0.4亩，其实际占有使用的宅基地面积为0.5985亩，凌驾了宅基地证面积，违反了我省关于每户村民宅基地面积不得凌驾0.25亩的划定。同时，191号协议以宅基地面积0.5985亩为基础盘算相关赔偿金额，也违反了马寨镇合村并城拆迁安置赔偿措施的划定。

二七区政府在排查安置赔偿协议中发现了191号协议违反安置赔偿措施划定，同时还发现其他一些安置赔偿协议也存在宅院赔偿有误等情形，之后接纳了停发刘遂成等人部门安置赔偿用度，并与刘遂成原配偶周留琴另行签订了协议等行为，此行为系基于维护国家利益、公共利益的需要，二七区政府接纳的自我纠错行为。虽然厥后周留琴签订的协议因其资格问题等被法院生效讯断确认无效，但之后二七区政府又打消了191号协议等，故不能因此否认二七区政府停发刘遂成部门安置赔偿用度等行使行政优益权行为的实质正当性。否则，若继续推行191号等协议，将可能导致二七区政府多支出巨额安置赔偿用度，造成国有资产大量流失，严重损害国家利益、公共利益的结果。

因此，刘遂成要求继续推行191号协议等的请求不能建立，不予支持。01基本案情再审申请人(一审被告、二审被上诉人)郑州市二七区人民政府,住所地郑州市**政通路**。被申请人(一审原告、二审上诉人)刘遂成,男,1958年3月27日出生,汉族,住郑州市。再审申请人郑州市二七区人民政府(以下简称二七区政府)因被申请人刘遂成诉其不推行行政协议法定职责一案,不平本院(2018)豫行终3179号行政讯断,向最高人民法院申请再审。

最高人民法院作出(2019)最高法行申6820号行政裁定，指令本院再审。本院依法另行组成合议庭，公然开庭审理了本案。

再审申请人二七区政府的委托署理人时旭华、张广杰，被申请人刘遂成及其委托署理人赵宇到庭到场诉讼。本案现已审理终结。刘遂成诉称：2013年11月7日其与二七区马寨镇合村并城拆迁安置事情指挥部签订编号为ZZ－02－191的《马寨镇合村并城拆迁安置赔偿协议》（以下简称191号协议）。

协议签订后，二七区政府一直依约向其支付相关用度，但自2015年11月停止向其支付相关用度。刘遂成向郑州铁路运输中级法院提起诉讼，请求：1、确认二七区政府不推行191号协议违法；2、二七区政府继续推行191号协议；3、二七区政府根据191号协议约定，限期向刘遂成支付欠付的过渡费等款子432000元并按同期贷款利率支付欠付期间利息50112元（欠付款子及利息暂自2015年11月盘算至2018年6月，最终盘算至实际清偿之日止），共计482112元。郑州铁路运输中级法院一审查明事实：刘遂成实际占有使用位于马寨镇张寨村北街东头北拐路证号为郑郊宅字No0065863号的涉案宅基地。

涉案宅基地使用证存根上显示：户主刘士成，面积肆分。2013年10月19日，二七区马寨镇合村并城拆迁安置事情指挥部（以下简合村并城拆迁指挥部）制定了《马寨镇张寨村合村并城拆迁安置赔偿措施》，涉案宅基职位于该文件划定的拆迁规模内。

2013年11月7日，指挥部与刘遂成签订了191号协议，协议载明：刘遂成位于张寨村二组80号，家庭人口4人；宅基地使用证编号0065863，面积为0.5985亩，可盘算安置房面积为1197平方米，实际享有安置房修建面积800平方米。并于当日签订了《合村并城拆迁安置赔偿结算单》。

同年11月9日，签订了空房验收单。2017年12月25日，合村并城拆迁指挥部与周留琴重新就涉案宅基地以刘遂成的名义签订了编号为：MZZZ02－191－改《马寨镇张寨村合村并城拆迁安置赔偿协议书》（以下简称变换协议）。变换协议载明：涉案宅基地证载面积为0.4亩，应享有安置房修建面积共800平方米，实际享有过渡费的安置面积（产权置换面积）800平方米，实际结算金额-566745元。

周留琴与刘遂成原系伉俪关系。2014年11月26日，二人管理了仳离手续。刘遂成认为二七区政府不推行191号协议违法，诉至法院。

02一审讯断一审法院认为：191号协议是基于二七区政府卖力实施的合村并城项目，由涉案宅基地上衡宇的拆迁人与被拆迁人以《马寨镇张寨村合村并城拆迁安置赔偿措施》为基础，协商告竣的合意。刘遂成作为被拆迁人要求继续推行191号协议，该协议作为行政协议，既是一种行政行为，具有行政行为的属性，又是一种条约，体现条约制度的一般特征。

故应凭据执法划定、《马寨镇张寨村合村并城拆迁安置赔偿措施》的划定及协议的约定对其举行审查。凭据《马寨镇张寨村合村并城拆迁安置赔偿措施》第四条第一项划定，现有宅基地及衡宇权属认定：根据一户一宅的原则，依据团体建设用地使用证（宅基地证）。

该措施第五条第一项划定，产权置换规模：对正当合规的村民住宅，以宅基地证或衡宇权属认定效果为依据，根据宅基地使用证面积3倍尺度盘算产权置换面积，每户（证）最高不凌驾800平方米。涉案宅基地使用证存根挂号的面积为肆分，而191号协议中，载明的涉案宅基地面积为0.5985亩。凭据《中华人民共和国物权法》第九条划定，不动产物权的设立、变换、转让和消灭，经依法挂号，发生效力；未经挂号，不发生效力，但执法尚有划定的除外。刘遂成所提供村干部认可的宅基地面积为0.5985亩的情况说明不足以反抗对外发生执法效力的宅基地使用证载明的事实。

因此，刘遂成使用的正当宅基地面积应为0.4亩，191号协议以宅基地面积0.5985亩为基础盘算相关安置面积、赔偿金额等缺乏执法依据，亦与《马寨镇张寨村合村并城拆迁安置赔偿措施》的划定不符。因191号协议属于行政协议，行政机关对于行政协议的推行享有行政优益权，即为了维护公共利益，其享有对行政协议推行的监视权、单方变换权及排除权。二七区政府以实际行为排除191号协议，另行签订变换协议的行为，系对原行政行为的纠正，不存在不推行法定职责的情形。

刘遂成申请二七区政府继续推行191号协议理由不建立，不予支持。一审法院据此作出（2018）豫71行初747号行政讯断：驳回刘遂成的诉讼请求。案件受理费50元，由刘遂成肩负。

03二审讯断刘遂成不平，向本院提起上诉，请求：打消一审讯断，改判支持刘遂成一审诉求或将本案发回重审。本院二审查明事实：（一）郑州铁路运输中级法院（2018）豫71行初746号生效行政讯断，确认二七区政府与周留琴于2017年12月25日以刘遂成名义签订的编号MZZZ02-191-改《马寨镇张寨村合村并城拆迁安置赔偿协议书》、《张寨村合村并城拆迁安置赔偿结算单》及《还款答应书》无效。（二）191号协议约定刘遂成实际安置面积800平方米，过渡费根据实际安置面积12元/平方米﹒月的尺度发放，回迁周期计划为3年，若过渡期满后未能实现定期回迁，第四年过渡费尺度14元/平方米﹒月，第五年过渡费尺度16元/平方米﹒月，过渡费发放周期以衡宇腾空交付之日起至安置房交房之日止，据实盘算，每半年发放一次，第一个半年计57600元。凭据上述尺度，二七区政府向刘遂成发放部门过渡费。

191号协议签订日期为11月9日，空房验收单签字日期为2013年11月9日。二七区政府发放过渡费的起始日期实际为2013年10月25日。2013年10月25日至2015年10月25日的过渡费共计230400元，2018年4月25日至2018年10月25日的过渡费共计76800元,及2018年10月25日至2019年4月25日的过渡费86400元，已经发放到刘遂成小我私家账户。本院二审查明的其他事实与一审查明的事实一致。

本院二审认为：2013年11月7日，刘遂成与合村并城拆迁指挥部签订了191号《马寨镇合村并城拆迁安置赔偿协议书》。该协议是为实现城中村革新的行政治理目的自愿签订的，其内容不违反执法法例强制性划定，具有执法效力，已具备推行条件的应当继续推行。

刘遂成已经推行了协议约定的义务，二七区政府没有根据协议足额支付其过渡费，实属不妥，应当继续推行协议划定的义务并赔偿刘遂成的相关损失。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款划定：“被告不依法推行、未根据约定推行或者违法变换、排除本法第十二条第一款第十一项划定的协议的，人民法院讯断被告负担继续推行、接纳调停措施或者赔偿损失等责任。”依照《中华人民共和国条约法》第一百七十四条：“执法对其他有偿条约有划定的，依照其划定；没有划定的，参照买卖条约的有关划定”,《最高人民法院关于审理买卖条约纠纷案件适用执法问题的解释》（法释〔2012〕7号）第二十四条第四款：“买卖条约没有约定逾期付款违约金或者该违约金的盘算方法，出卖人以买受人违约为由主张赔偿逾期付款损失的，人民法院可以中国人民银行同期同类人民币贷款基准利率为基础，参照逾期罚息利率尺度盘算”的划定，二七区政府应当支付刘遂成2015年10月25日至2018年4月25日的过渡费共计326400元并根据同期银行贷款利率赔偿其损失。

二七区政府主张，因涉案项目属于合村并城项目，且191号协议安置面积凌驾了正当宅基地面积，其可以行使行政优益权片面变换或排除191号协议。但二七区政府与周留琴以刘遂成名义签订的变换协议及安置赔偿结算单、还款答应书等已被生效讯断确认无效。因此，191号协议尚未经双方当事人协商一致或其他法定途径予以变换或打消，且向刘遂成发放过渡费切合《马寨镇张寨村合村并城拆迁安置赔偿措施》划定，因此，二七区政府应当按尺度定期向刘遂成发放过渡费。

如果二七区政府认为凭据实现公共利益或者行政治理目的的需要，需对191号协议有关内容予以变换，应当依法举行，在该协议未变换之前则应当依约推行。综上，一审讯断认定事实不清，适用执法错误，依法应予打消，刘遂成关于继续推行协议、支付过渡费及利息的诉求，依法应予支持。本院据此作出（2018）豫行终3179号行政讯断：一、打消郑州铁路运输中级法院（2018）豫71行初747号行政讯断；二、郑州市二七区人民政府继续推行编号为ZZ－2－191的《马寨镇合村并城拆迁安置赔偿协议》；三、郑州市二七区人民政府于本讯断生效后十日内向刘遂成支付2015年10月25日至2018年4月25日期间的过渡费326400元，及以差别期间过渡费为基数，根据中国人民银行同期贷款利率，自相应起算日期至其实际向刘遂成支付之日止的利息（详细为，以57600元为基数，自2016年4月25日起；以57600元为基数，自2016年10月25日起；以67200元为基数，自2017年4月25日起；以67200元为基数，自2017年10月25日起；以76800元为基数，自2018年4月25日起）。

如果逾期推行上述义务，应当根据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之划定，加倍支付迟延推行期间的债务利息。二审案件受理费50元，由郑州市二七区人民政府肩负。04再审请求及答辩二七区政府申请再审称：一、刘遂成提供的宅基地使用权证面积仅为0.4亩,但刘遂成于2013年11月7日与指挥部签订的191号协议却是根据0.5985亩举行赔偿,该协议显着违反事实,不应继续推行。二、2017年12月25日,刘遂成妻子周留琴又签订协议,对原协议举行了变换,变换后的协议是正当有效的,应当根据变换后的协议推行。

三、原审法院将行政协议认定为普通的民事条约关系,并将执法赋予行政机关的行政优益权认定为无执法依据,从而导致适用执法错误。请求：打消二审讯断,维持一审讯断。

刘遂成答辩称,原审讯断认定事实清楚,适用执法正确,请求驳回二七区政府的再审请求，维持原判。05再审讯断本院再审查明的事实除与原审查明的事实一致外，另查明：（一）本案二审讯断后，拆迁指挥部于2019年5月25日作出《打消通知》，以其与刘遂成签订的191号协议等13份安置赔偿协议存在宅院赔偿有误等违反政策或者执法，需要重签为由将191号协议在内的13份安置赔偿协议全部打消，并将《打消通知》登报通告。

（二）刘遂成所签订的191号协议约定的结算金额为1521133.4元，刘遂成原配偶周留琴签订的变换协议约定的结算金额为954388.4元，两者相差566745元。（三）刘遂成宅基地证面积为0.4亩，刘遂成实际占有使用宅基地面积为0.5985亩。

上述事实有《打消通知》、登报通告、191号协议、变换协议及安置赔偿结算单等在卷为据。本院再审认为：（一）涉案191号协议违反安置赔偿措施。凭据《河南省实施土地治理法措施》第五十三条划定“农村村民一户只能拥有一处宅基地，宅基地面积按下列尺度执行：（一）城镇郊区和人均耕地六百六十七平方米以下的平原地域，每户用地不得凌驾一百三十四平方米（0.2亩）；（二）人均耕地六百六十七平方米以上的平原地域，每户用地不得凌驾一百六十七平方米（0.25亩）；（三）山区、丘陵区每户用地不得凌驾二百平方米，占用耕地的适用本款（一）、（二）项的划定”，我省平原地域农村村民一户只能拥有一处宅基地，且每户宅基地面积不得凌驾167平方米（0.25亩）。凭据二七区政府《马寨镇合村并城拆迁安置赔偿措施》第四条“现有宅基地认定；根据一户一宅的原则，依据团体建设用地使用证（宅基地证）。

未挂号发证的，凭据历届镇、村出具有效宅基地凭证和领土部门存案资料，由镇、村、组配合认定。”和第五条“产权置换规模，对正当合规的村民住宅，以宅基地证或衡宇权属认定效果为依据，根据宅基地使用证面积3倍尺度盘算产权置换面积，每户（证）最高不凌驾800平方米”的划定，本次合村并城拆迁安置中，对于办有宅基地证的宅基地面积，二七区政府是按宅基地证的面积举行安置赔偿的。本案中，刘遂成宅基地证的面积是0.4亩，191号协议中载明的涉案宅基地面积为0.5985亩。协议中认定的宅基地面积与安置赔偿措施划定纷歧致，同时也违反了我省关于每户村民宅基地面积不得凌驾0.25亩的划定。

（二）涉案191协议系行政协议，该行政协议因二七区政府行使行政优益权而无需再继续推行。所谓行政协议，是指行政机关为了实现行政治理或者公共服务目的，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法权利义务内容的协议。本案中，191号协议是二七区政府基于实现合村并城项目公共服务目的需要，以《马寨镇张寨村合村并城拆迁安置赔偿措施》为基础，与被拆迁人刘遂成协商告竣的合意，属于行政协议。

二七区政府作为协议中行政机关一方，基于维护国家利益、公共利益或者行政治理目的的需要，享有对行政协议推行的监视权、单方变换权息争除权。刘遂成宅基地证面积为0.4亩，其实际占有使用的宅基地面积为0.5985亩，凌驾了宅基地证面积，违反了我省关于每户村民宅基地面积不得凌驾0.25亩的划定。

同时，191号协议以宅基地面积0.5985亩为基础盘算相关赔偿金额，也违反了马寨镇合村并城拆迁安置赔偿措施的划定。二七区政府在排查安置赔偿协议中发现了191号协议违反安置赔偿措施划定，同时还发现其他一些安置赔偿协议也存在宅院赔偿有误等情形，之后接纳了停发刘遂成等人部门安置赔偿用度，并与刘遂成原配偶周留琴另行签订了协议等行为，此行为系基于维护国家利益、公共利益的需要，二七区政府接纳的自我纠错行为。虽然厥后周留琴签订的协议因其资格问题等被法院生效讯断确认无效，但之后二七区政府又打消了191号协议等，故不能因此否认二七区政府停发刘遂成部门安置赔偿用度等行使行政优益权行为的实质正当性。

否则，若继续推行191号等协议，将可能导致二七区政府多支出巨额安置赔偿用度，造成国有资产大量流失，严重损害国家利益、公共利益的结果。因此，刘遂成要求继续推行191号协议等的请求不能建立，不予支持。综上，二审讯断继续推行191号协议等不妥，予以纠正。一审讯断驳回刘遂成关于继续推行191号协议等诉讼请求正确，应予维持。

二七区政府的再审请求建立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十九条第一款划定，经本院审判委员会讨论决议，讯断如下：一、打消本院（2018）豫行终3179号行政讯断；二、维持郑州铁路运输中级法院（2018）豫71行初747号行政讯断。二审诉讼费50元，由刘遂成肩负。

本讯断为终审讯断。合议庭成员：刘太键 肖贺伟 段励刚案号：（2020）豫行再37号二〇二〇年九月四日书记员　　李文慧。

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